Публикации

Структурно-функциональная организация деятельности органов местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа

Бочкарева Т.В.
АНО «Урбэкс-развитие»

Вопросы организации деятельности, ее структурное оформление, функциональное наполнение являются первоосновой любой деятельности, в том числе и деятельности органов местного самоуправления. Моменты организации проявляются как при реализации органами местного самоуправления властных полномочий, так и при осуществлении необходимых функций управления жизнедеятельностью муниципального образования – функций муниципального управления.

Соответствующая структурно-функциональная организация органов местного самоуправления является необходимым условием становления местного самоуправления и правового оформления муниципального образования: согласно Закону “Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ” требуется проведение выборов главы местного самоуправления и формирование органов местного самоуправления с
обязательной разработкой и принятием Устава.

Помимо широкого круга вопросов, которые должны быть заложены в Уставе муниципального образования, в частности вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципального образования (ст.15), в Уставе предусматривается ряд вопросов организационного характера: определение компетенции и разграничение полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления, установление регламента деятельности представительного органа власти, определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, а также формы, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (ст.14).

Каким образом в муниципальных образованиях выполняются эти правовые требования; как конкретно используются возможности организации местного самоуправления – какие и как формируются органы местного самоуправления?

Подобные вопросы опыта создания органов местного самоуправления, реформирования структур управления были рассмотрены АНО по городскому и региональному развитию “Урбэкс-развитие” при проведении в 1997 г. конкурса муниципальных образований в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в целях создания системы опорных зон [1]. Конкурс был направлен на выявление конкретных результатов использования в муниципальных образованиях возможностей местного самоуправления, его действительного становления, в том числе и в плане структурно-функциональной организации органов местного самоуправления как основы для дальнейшей системной организации как текущей, так и стратегической деятельности.

По результатам указанного конкурса, исходя из опыта прочей работы АНО «Урбэкс-развитие» с муниципальными образованиями, а также на основании имеющихся экспертно-аналитических проработок вопроса, можно в общих чертах выделить характерные особенности формирования и реформирования органов местного самоуправления на современном этапе становления местного самоуправления. При этом местное самоуправление рассматривается и как институт власти – власти местного самоуправления, и как ипостась управления на местном уровне в рамках муниципального образования. Взаимосвязь вопросов власти и управления рассматривается в соответствии со следующей цепочкой:

• ВЛАСТЬ местного самоуправления
• Организация власти местного самоуправления
• Деятельность органов (власти) местного самоуправления
• Организация деятельности органов (власти) местного самоуправления
• Механизмы организации деятельности органов (власти) местного самоуправления
• Оргуправленческий механизм организации деятельности органов местного самоуправления

С точки зрения реализации властных полномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинстве муниципальных образований выборные органы местного самоуправления представлены представительными органами (как правило, в форме Совета, Думы) и Главой местного самоуправления (Мэром, Главой муниципального образования). Последний в ряде случаев возглавляет не только назначаемые исполнительные органы (Администрацию), но и председательствует в представительном органе.

Возникающие при этом схемы реального разделения властных полномочий позволяют обычно говорить о таких организационно-правовых ситуациях в местном самоуправлении как «сильный мэр – слабый совет», «сильный совет – слабый мэр» и т.п. Передача управленческих функций управляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. при формировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются с управленческими. Другими словами, власть местного самоуправления не разделяется ни в понимании, ни в реальных действиях с вопросами управления в муниципальном управлении.

Таким образом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той или иной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления с представительным органом местного самоуправления, то часть управленческих функций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицам местного самоуправления (входящим в администрацию).

Чаще всего глава местного самоуправления курирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальных образований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий.

Не все муниципальные образования оформляют созданную организацию местного самоуправления в виде схем. В случае, если подобные организационные схемы (оргсхемы) имеются, то они представлены чаще в виде «схем структуры местного самоуправления», «структуры местного самоуправления района» и др. В отдельных случаях имеются «структуры (городской) Думы» (Н.Новгород), «общая схема местного самоуправления» (Благовещенск).

Неразделенность властно-управленческих функций при формировании органов местного самоуправления (главным образом в муниципальных образованиях городского типа) приводит к появлению схем управления, таких как «схема управления муниципальным образованием», «структурная схема органов муниципального управления города» (г.Краснодар).

В очень редких случаях в оргсхемах отражаются различные уровни управления и взаимосвязь управления и самоуправления, в частности взаимодействие органов местного самоуправления с государственными службами на местах. Например, подобная оргсхема имеется в г.Кондопоге и Кондопожском районе – «структурная схема органов самоуправления и территориальных органов государственного управления на самоуправляющейся территории». Несмотря на громоздкость названия, в данной схеме имеется попытка отразить реальную ситуацию организации власти на местах – власти местного самоуправления и территориальных органов государственного управления (задающих совместно совокупность местной власти).

Практически отсутствуют оргсхемы, в которых была бы отражена взаимосвязь органов местного самоуправления с местным сообществом; даже в случае действительного наличия соответствующих структурных образований, например в виде «городского собрания».

Что касается реализации функций управления органами местного самоуправления, то в большинстве муниципальных образований они осуществляются администрацией. При этом спектр существующих оргсхем (в основном структурных) разнообразен, хотя наиболее распространены «структура администрации района», «структура городской администрации». В случае использования в администрации не только административных механизмов, но совокупности оргуправленческих мер, появляется «оргсхема управления администрации» (г. Губкинский).

Имеются также попытки совместить структурную схему со штатным расписанием, в результате чего появляется «организационно-штатная структура администрации» (г.Томск).

Иногда встречается не только структурная, но и «структурно-функциональная схема администрации района» (Стародубский район).

Достаточно редко при разработке схем управления встречается дополнительное указание на рамки местного самоуправления, в которых действует администрация муниципального образования – «структура администрации районного самоуправления» (Белозерский район); «структура местной администрации» (г. В.Уфалей).

В ряде случаев подчеркивается непосредственное управление городом или районом – «структура управления городом». Иногда в качестве объекта управления выступает какая-либо значимая сфера – «структура управления экономикой города» (г.Вичуга), «схема управления городским хозяйством» (г.Киров).

В совокупности можно отметить ряд отдельных моментов построения оргсхем, которые в определенной мере можно рассматривать как слабые стороны существующей практики структурно-функциональной организации местного самоуправления:

1) Набор и обозначение органов местного самоуправления, принимаемых во внимание при структурно-функциональной организации и соответствующем оформлении схем, часто не соответствует реальной ситуации в сфере власти и управления. Это несоответствие выражается в том, что, как правило, не различаются выборные органы местного самоуправления и назначаемые, прежде всего администрация. При действительно ведущей роли администрации, последняя чаще всего становится ядром организационной схемы.

Как правило, при схемном оформлении структурно-функциональной организации почти не принимаются во внимание другие формы местного самоуправления (референдум, муниципальное собрание и др.). Крайне редко выделяются такие внутренние органы, как коллегия администрации, депутатские комиссии и другие.

2) Соотношение функциональной и структурной составляющих при создании органов местного самоуправления (прежде всего администрации) и их схемном оформлении нарушено в сторону преимущественного внимания к структурной организации. В схемах, в виде блоков, указываются различные структурные организованности и подразделения, и при этом часто сами организационные схемы называются «структурой». Набор структурных подразделений администрации соответствует или основным сферам жизни или существующим приоритетам активности в той или иной сфере (например, подразделения, связанные с приватизацией появились, а потом исчезли). Их внутренняя соподчиненность зависит от существующих местных стереотипов, кадрового состава администрации и наличия команды. Инфраструктурные подразделения встречаются самые разнообразные, а их встроенность в общую схему и соподчиненность зависит от фантазии руководящего состава администрации.
Характерно, что местные предметы ведения практически не находят прямого отражения в структуре администрации.

3) Функциональная составляющая схем (функциональные нагрузки, связи между подразделениями, разными органами местного самоуправления) обычно отсутствует в схемном представлении. Иногда в структурных подразделениях указывается должностной состав, но не в функциональном плане, а как некая часть структуры. В основном указываются заместители главы администрации, а руководители подразделений только подразумеваются; иногда в этот спектр попадают советники главы администрации.

В качестве исключения можно отметить г. Заречный, где в схеме организации органов местного самоуправления отмечены некоторые функциональные связи между подразделениями.

4) В целом организация местного самоуправления (при любых сочетаниях структурной и функциональной составляющих) в основном отражает текущие вопросы жизнедеятельности муниципального образования, и практически отсутствуют подразделения, на которые возложены стратегические функции – обеспечение в приоритетном порядке стратегии деятельности органов местного самоуправления, направленной на развитие муниципального образования. Редким исключением является организация органов местного самоуправления г.Краснодара, где структурные подразделения выделены в два блока – текущей деятельности и стратегической ориентации.

5) Очень редко встречаются внутренние (встроенные) схемы низшего уровня. Как правило, в муниципальных образованиях стараются разработать одну схему, на которой отмечаются все вопросы организации деятельности органов местного самоуправления. И только в очень немногих муниципальных образованиях имеются несколько уровней схемы: например, в Нижнем Новгороде и Кондопоге – схемы отдельных органов местного самоуправления, в Пестовском р-не – схема управления в отдельных сферах жизни; целый набор разнообразных схем имеется в Пскове.

6) В структурно-функциональной организации органов местного самоуправления редко находят отражение территориальные уровни управления в рамках местного самоуправления, даже в ситуациях, когда имеется 2-3–х уровненная структура органов местного самоуправления согласно действующему законодательству в этой сфере в отдельных Субъектах Федерации.

7) Взаимосвязь органов местного самоуправления с территориальными органами государственной власти практически не отражена в схемах. Очень часто подобные территориальные органы (как правило, не все) на схемах показаны встроенными внутрь административных органов местного самоуправления (некоторые из них имеют действительно двойное подчинение, но это также никак не отражено в схемах). В ряде случаев некоторые органы помечены как государственные или двойного подчинения – с указанием связи (координации) с одним из заместителей или главой администрации, в редких случаях – с отдельными подразделениями администрации.

8) Далее, взаимосвязь органов местного самоуправления с предприятиями и другими организациями в муниципальном образовании отражается не всегда, не полно, и не конкретно. Иногда указываются формы собственности предприятий, хотя не весь существующий спектр, а в основном выделяются коммерческие организации. При этом не всегда показываются муниципальные учреждения, унитарные предприятия. Характер связей отмечается совсем редко (иногда в виде стрелки «координации» со стороны администрации).

9) Местное сообщество практически не находит должного отражения в схемах организации местного самоуправления. Иногда выделены и отмечены общественные советы, собрания и т.п. Редко указаны даже органы территориального самоуправления, несмотря на то, что они является неотъемлемой составляющей местного самоуправления.

Указанные моменты свидетельствуют о том, что разработанные схемы не являются инструментом управления, не отражают действительное пространство организации местного самоуправления и управления. По сравнению с разработанными схемами имеется несколько иная структурная выстроенность и совсем другие действующие связи, что наглядно демонстрируют реальные потоки документов, действующие схемы принятия решений и прочие моменты, отражающие процесс управления. Таким образом, можно говорить о несовпадении формальной и реальной организации деятельности администрации муниципального образования, что побуждает многих глав муниципальных образований периодически осуществлять ту или иную реорганизацию администрации, главным образом структурного характера.
Каковы ситуации, когда требуется или возможно изменение организационных схем?

Изменение схем организации органов местного самоуправления применительно к реализации властных полномочий целесообразно осуществлять при изменении устава или же в рамках предвыборной кампании.

Набор ситуаций, когда возможно и желательно изменение схем организации органов местного самоуправления применительно к реализации функций управления, достаточно разнообразен, и он в большей мере касается изменения схем организации исполнительного органа – администрации).

1. Внутренние ситуации необходимого реформирования структуры органов местного самоуправления.
2. Ситуации передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий государственными органами.
3. Ситуации разграничения полномочий на местном уровне (с территориальными органами государственной власти).
4. Ситуации приведения функций муниципального управления (функциональной нагрузки и соответствующего структурного оформления) в соответствие с принятыми в уставе муниципального образования предметами ведения.
5. Ситуации усложнения функций управления – появление функций развития муниципального образования помимо функций жизнеобеспечения.
6. Углубление процесса становления и развития местного самоуправления (процесса муниципализации): развитие муниципального хозяйства, увеличение доли муниципальной собственности, полноценное «включение» местных финансовых механизмов.
7. Ситуации выстраивания взаимоотношений администрации (других органов местного самоуправления) с градообразующими предприятиями и организациями.
8. Ситуации привлечения населения к местному самоуправлению, формирование местных сообществ и их активного включения в жизнь муниципального образования.
9. Ситуации изменения территориальных границ и внутри территориального устройства муниципального образования.

Рассмотрим перечисленные ситуации немного подробнее (с учетом материалов конкурса муниципальных образований).

1) Ситуации необходимого реформирования структуры органов местного самоуправления.

Анализ схем организации местного самоуправления в конкурсных муниципальных образованиях показал, что в большинстве случаев схемы административных структур представлены вне какой-либо связи с введением местного самоуправления и образованием муниципального образования. Вопросы муниципализации не нашли еще должного отражения в организации деятельности органов местного самоуправления и соответствующей муниципализации управления. Кроме того, одну из основных управленческих проблем до настоящего времени представляет собой сложность преодоления структуры администрации советского типа, все еще широко распространенной и не соответствующей современным реалиям и требованиям развития муниципального образования.

Далее, как уже отмечалось, организация органов местного самоуправления выстраивается главным образом структурным образом, а функциональная составляющая в основном закреплена только в положениях о структурных подразделениях и должностных инструкциях (как правило, не соотнесенных между собой). Поэтому для обеспечения действенности органов местного самоуправления необходима их специальная, функциональная настройка и последующая структурная корректировка.

2) Ситуации передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий государственными органами путем заключения соглашений и договоров между муниципальным образованием и государственными структурами федерального и регионального уровней.

Как при взятии на себя определенных полномочий в ходе образования и оформления муниципального образования, так и в случае дальнейшей передачи отдельных дополнительных полномочий, требуется реорганизация органов местного самоуправления, изменение их структурной и функциональной организации (прежде всего администрации) в целях полноценной реализации новых полномочий.

3) Ситуации разграничения полномочий на местном уровне (с территориальными органами государственной власти).

Чаще основное внимание уделяется вопросам разграничения полномочий с органами власти соответствующего Субъекта Федерации в виде передачи полномочий, о чем речь шла выше. Однако, и на местном уровне не менее важен вопрос о действительном разграничении полномочий – реальном разделении сфер действительного управления и соответствующей координации действий с территориальными органами государственной власти. Не четкость разделения указанных полномочий в муниципальных образованиях проявляется и при разработке схем организации местного самоуправления – появляется путаница в отражении места территориальных органов государственной власти и их связи с органами местного самоуправления.
Отсюда появляется требование не столько на правильную прорисовку схем (хотя это тоже важно), сколько на четкое оформление разграничения соответствующих полномочий (с реальным закреплением обеспечивающих ресурсов, в том числе и финансовых, что до сих пор является камнем преткновения на уровне взаимодействия государственной власти и власти местного самоуправления).

4) Ситуации приведения функций муниципального управления (функциональной нагрузки и соответствующего структурного оформления) в соответствие с принятыми в уставе муниципального образования предметами ведения.

Анализ документов выявил, что ни в одном из конкурсных муниципальных образований сформированная структура органов местного самоуправления не соответствует в полной мере определенным в уставах предметам ведения. Имеющиеся несоответствия определяются, в первую очередь тем, что самими органами местного самоуправления не различаются в должной мере вопросы власти и вопросы управления.

Например, в предметах ведения вопросы хозяйственной жизни, прежде всего промышленности и сельского хозяйства, практически везде отсутствуют, в то время как в структурах исполнительной власти подобные подразделения часто имеются (прежде всего, в муниципальных образованиях с характерным промышленным и сельскохозяйственным профилем).

Далее, согласно предметам ведения в большинстве муниципальных образований, за редким исключением (Протвино, Екатеринбург и Краснодар), наука также не включена в состав предметов ведения местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что органы власти местного самоуправления не берут на себя ответственность не только за состояние сфер производства в муниципальном образовании, но за развитие инноваций и новых технологий. Тем не менее, в ежегодных отчетах органов местного самоуправления по выполнению Плана социально-экономического того или иного муниципального образования прежде всего дается характеристика состояния организаций и предприятий указанных сфер деятельности!
5) Ситуации усложнения функций управления – появление функций развития муниципального образования помимо функций жизнеобеспечения.
Местное самоуправление становится реальным механизмом, работающим на развитие муниципального образования, а не только на обеспечение определенного уровня функционирования. В этой связи при рассмотрении конкурсных материалов большое внимание уделялось программным разработкам, ориентированным на развитие муниципальных образований. Для многих муниципальных образований пока не разрешен вопрос, как в режиме текущего функционирования администрации обеспечить разработку стратегии развития муниципального образования?

В этом случае речь может идти о создании специального органа, функционально отвечающего за вопросы развития (в рамках администрации или вовне – с передачей необходимых полномочий подобному внешнему органу, как, например, это осуществлено в г.Заречном).

6) Углубление процесса становления и развития местного самоуправления (процесса муниципализации): развитие муниципального хозяйства, увеличение доли муниципальной собственности, полноценное «включение» местных финансовых механизмов.

Следует отметить, что в конкурсных материалах вопросы, связанные с бюджетом муниципального образования и муниципальной собственностью, нашли отражение в критериях, определяющих становления местного самоуправления на разных стадиях. Поэтому многие моменты муниципализации деятельности органов местного самоуправления проявляются в характере осуществления бюджетного процесса: при разграничении ответственности за разработку, утверждение и исполнение бюджета. Действительное управление бюджетным процессом требует определенной переорганизации структуры администрации и функциональной выстроенности этих вопросов как в рамках органов местного самоуправления в целом, так и в соотнесенности с территориальными фискальными службами.

Далее, в ходе муниципализации деятельности органов местного самоуправления, прежде всего хозяйственной деятельности, особенно в сфере муниципального хозяйства, нередко возникают ситуации, когда часть функций непосредственного руководства можно передать обеспечивающим структурам в конкретных сферах деятельности, и заменить их функциями регулирования и координации со стороны администрации, что также требует определенной структурно-функциональной реорганизации последней.

7) Ситуации выстраивания взаимоотношений с градообразующими предприятиями и организациями. Эти ситуации требуют налаживания дополнительных функций – функций согласования, координации по вопросам, которые непосредственно не входят в компетенцию органов местного самоуправления и, как отмечено выше, не отражены в предметах ведения. Для ряда муниципальных образований промышленного и научно-технического профиля ключевым моментом является выстраивание отношений органов местного самоуправления с градообразующими предприятиями и организациями по поводу федеральной собственности, находящейся на территории муниципального образования.

Соответствующие функции могут найти отражение в структурной организации деятельности органов местного самоуправления и конкретно администрации в целях обеспечения полноценного разностороннего развития муниципального образования.

8) Ситуации привлечения населения к местному самоуправлению, формирование местных сообществ и их активного включения в жизнь муниципального образования.

Конкурсные материалы свидетельствуют о том, что этим вопросам уделяется неадекватно мало внимания. Органы местного самоуправления в лучшем случае учитывают наличие в том или ином виде территориального общественного самоуправления или наличие встроенных территориальных уровней самоуправления (в виде волостей), и, соответственно, в этом случае появляются отделы по работе с территориями. Другие основания выделения и образования местных сообществ, причастных к данному месту через «привязку» к определенной территории, в том числе по интересам, проблемным и конфликтным ситуациям и прочее, обычно не принимаются во внимание в ходе организационного выстраивания местного самоуправления.

9) Ситуации изменения территориальных границ и внутри территориального устройства муниципального образования. Организационно-территориальные вопросы имели место при формировании муниципальных образований – в случае выделения поселений внутри района в самостоятельные муниципальные образования или муниципализации ядерного поселения отдельно от района, а также при двухуровневой организации местного самоуправления. Вопросы границ при формировании муниципальных образований в основном решались формально – они оформлялись в соответствии с существовавшим административно-территориальным делением, а следовательно без учета многих жизненно важных моментов и существующих связей, в частности, без учета мнения местного населения. Следствием являются нерешенные, зачастую конфликтные, ситуации по поводу оформления территорий и границ.
Территориальные споры, а также ресурсная необеспеченность ряда муниципальных образований, приведут в скором времени к необходимости пересмотра границ, слиянию или разделению отдельных муниципальных образований.

Подобные ситуации также задают требования на структурно-функциональную выстроенность органов местного самоуправления, соответствующую территориальному устройству муниципального образования.

Каким образом учесть конкретную ситуацию муниципального образования и одновременно опереться на имеющиеся методические разработки, учесть существующий опыт других муниципальных образований?
При рассмотрении вопросов структурно-функциональной организации деятельности органов местного самоуправления целесообразно определить их желаемый вид, выделить принципиальные возможности реализации задуманного организационного намерения и одновременно выявить существующие проблемные моменты. Кроме того, в реализационном плане значимо также выявить реальные возможности формирования организации работы органов местного самоуправления, в частности администрации, как исполнительной структуры.

Одной из возникающей при этом сложностей является вопрос о сочетании базовых принципов организации с конкретными действиями по реорганизации администрации или органов местного самоуправления в целом. Другими словами – как уйти от крайностей общих рассуждений и множества частных аспектов ситуации конкретного муниципального образования? Этот вопрос неминуемо задается при рассмотрении каких-либо общих рекомендаций по поводу организации деятельности органов местного самоуправления.
Прежде всего, следует отметить, что при организации органов местного самоуправления, как и в любом деле, все должно использовать по назначению, своевременно и на своем месте. Другими словами, не стоит смешивать: всеобщие принципы организации, общие характерные моменты, конкретные особенности ситуации по организации местного самоуправления и реорганизации управления. Обычно нишу общих знаний заполняют разнообразные разработки по организации жизнедеятельности и развитию сложных пространственно-временных образований (поселений, городов, муниципальных образований), разработанные в разных сферах общего и предметного знания – методологии, управлении, а также социологии, географии, экономике и прочих смежных дисциплинах. Что касается всеобщих знаний, то этот уровень или отсутствует, либо заполняется методологизированными или философскими разработками на основе современных научных парадигм и мировоззренческих основ, изначально материализованных, и поэтому задающих собой искажения в вопросах организации более тонкого плана (к которым относятся и вопросы управления).

В то же время, хотелось бы подчеркнуть, что помимо существующих разнообразных интерпретаций осколков фундаментальных понятий, действительно имеются мощно работающие базовые знания – принципы ОРГАНИЗАЦИИ как таковой, по своей сути принципы Мироздания. Это принципы ЧИСЛА и МЕРЫ, которые проявляются в том, что исходное количество и качество элементов, формирующих целое образование, в данном случае муниципальное образование, предопределяют, что мы получим в результате: мертворожденную конструкцию или действительно жизнеспособную организацию. И эти принципы, какими бы отвлеченными они не казались, впрямую имеют отношение к организации жизнедеятельности в муниципальном образовании и формированию органов местного самоуправления.
На основании приложения этих знаний в конкретной работе с администрациями городов и прочих муниципальных образований (в частности в рамках “Урбэкс-развитие”) можно сделать вывод, что среди многих моментов, которые обеспечивают функционирование и развитие муниципальных образований – идей, намерений, целей, ресурсов и прочих моментов – правильная организация действий уже имеет значение с момента формирования органов местного самоуправления.

Что, прежде всего, необходимо учитывать при структурно-функциональной организации органов местного самоуправления или их реорганизации в соответствии с заявленными принципами?

Сама последовательность шагов, процедур задается ситуациями конкретных действий. Но, следует отметить, что подойти к вопросу организации органов местного самоуправления можно только определив, с каким образованием мы имеем дело. Это город или район? К какой категории они относятся по численности жителей и площади, местоположению и времени жизни, хозяйственным и социокультурным особенностям?

Но, этого тоже недостаточно. Реальность нашей сегодняшней жизни такова, что на региональном и местном уровне, появилась новая составляющая в жизни городов и районов – муниципальная. Она связана с установлением нового института власти – института местного самоуправления.

Другими словами, власть местного самоуправления формируется на местном уровне в пределах таких территориальных образований как муниципальные образования, при практически сохранившемся прежнем административно-территориальном делении. Так, город как таковой не перестал существовать, но появилось его дополнительная правовая «оболочка» – муниципальная.
Закон об «Основных принципах организации местного самоуправления в РФ» предопределил однородное в правовом отношении пространство муниципальных образований. В этом плане нет разницы между Колтушской волостью Псковской области и Ярославлем как муниципальными образованиями, но в то же время имеется принципиальная разница между ними как сельской административной единицей и городом.

Отсюда возникает вопрос при организации системы управления в муниципальном образовании: с чем имеем дело – с отдельным городом или районом ; или же муниципальным образованием, которое включает в себя и район, и центральный город?

Чтобы понять особенности конкретного муниципального образования снять это противоречие и, одновременно, обеспечить необходимое формирование общих характерных моментов, в “Урбэкс-развитие” была разработана типология муниципальных образований [2]. Согласно типологии и были классифицированы муниципальные образования в ходе упомянутого ранее Конкурса.

Типологизация – один из хорошо зарекомендовавших методов “преодоления” разнообразия территориального материала – широко применяется в практике государственного строительства как за рубежом, так и в России. Отечественная наука и практика имеет богатый опыт теоретических и прикладных территориально ориентированных работ.

Однако, муниципальное образование представляет собой новый предмет для типологических и классификационных разработок. С одной стороны, отечественная школа достаточно обеспечена в методическом плане, но с другой стороны, потребовалась дополнительная методологическая проработка рассмотрения муниципальных образований не только как статичных объектов, а в динамике их функционирования и развития в ходе процесса становления местного самоуправления в современной России.

Каковы же основания выделения типологических групп муниципальных образований?

На основании экспертного анализа подходов к типологическим разработкам и классификациям поселений и территорий был выявлен круг базовых типологических характеристик муниципальных образований.
Выделены и рассмотрены следующие типологические характеристики муниципальных образований (в порядке значимости) :

1. территориальная основа и состав территории;
2. административное значение “ядерного” поселения;
3. численность населения;
4. площадь;
5. географическое положение (по основным экономико-географическим районам);
6. возраст освоения территории и дата основания центрального поселения;
7. профильность хозяйства;
8. основные сферы деятельности.

Для определения типологических групп в первую очередь были использованы три основания – территориальная основа; состав территории и административное значение центрального поселения; общая численность населения. В соответствии с этими характеристиками (в их взаимосвязи) были сформированы три основные типологические группы муниципальных образований: городского, комплексного и сельского типа. Такое выделение имеет под собой хозяйственную, социокультурную и пространственно-территориальную основу различения принципиально разных возможностей и ресурсов развития муниципального образования.

В чем заключается различие между муниципальными образованиями с точки зрения становления местного самоуправления?

Отнесение конкретного муниципального образования к тому или иному типу, выделяется первый общий характерный момент, который надо учесть при организации соответствующей системы органов местного самоуправления и системы управления. Вполне очевидно, что для города, сельской территории или же комплексного района структурные единицы администрации, их функциональная нагрузка и приоритетность будут отличаться. Эти различия связаны не только с типологическими характеристиками муниципального образования, но и с особенностями становления местного самоуправления как института власти и управления.

В связи с отсутствием критериальных разработок по оценке процесса становления местного самоуправления АНО “Урбэкс-развитие” был разработан условно называемый реализационно-правовой подход [2]. Он заключается в том, что процесс становления местного самоуправления рассматривается с точки зрения реализации общих правовых возможностей, заложенных в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Одновременно, рассмотрение местного самоуправления как системы механизмов развития муниципального образования позволило выделить четыре стадии развертывания процесса становления местного самоуправления:

____________________________________
Городская группа включает в себя четыре подгруппы: 1) города – центры Субъектов Федерации (с выделением крупных и средних городов); 2) городские поселения (средние и малые города) республиканского, краевого, областного значения; 3) городские поселения (средние и малые города), в основном бывшие районные центры; 4) поселки городского типа, рабочие поселки, военные городки.

Группа комплексных муниципальных образований состоит из: 1) агломерационных муниципальных образований (центральный город среднего и малого размера с прилегающими поселками и сельскими территориями); 2) районов (очень крупных, крупных, средних, малых) с городским центром; 3) сельских районов с поселковым центром (ПГТ или рабочим поселком).
К группе муниципальных образований сельского типа относятся: 1) крупные и средние сельские районы с “внешним” административным городским центром (бывшим районным центром); 2) средние и малые сельские районы с центром не городского типа; 3) сельские округа и волости.

Первая стадия – оформление муниципального образования;
Вторая стадия – правовое закрепление местного самоуправления;
Третья стадия – создание механизмов местного самоуправления;
Четвертая стадия – запуск реализационных механизмов местного самоуправления.
Для определения каждой стадии развертывания процесса становления местного самоуправления на основании указанного Федерального Закона была разработана система критериев, которая позволила для каждой из стадий сформировать определенный набор критериев. Отметим, что среди всей совокупности критериев вопросы организации местного самоуправления, формирования соответствующих органов включены в том или ином виде в состав критериев, характеризующих практически все стадии становления местного самоуправления.

Какова последовательность шагов, которые могут предуготовить необходимую реорганизацию органов местного самоуправления (согласно одной ситуации или совокупности)?

В самом общем виде можно предложить следующий набор действий:

1. Проанализировать ситуацию с органами местного самоуправления:

• выявить реальные функциональные связи, действующие структурные единицы;
• соотнести с формально действующей схемой организации власти и управления в муниципальном образовании;
• определить существующие проблемные моменты в текущей деятельности органов местного самоуправления.

2. Осуществить анализ специфики муниципального образования по следующим параметрам:

• тип муниципального образования;
• состав территории;
• местные и региональные особенности;
• сферы деятельности и состав хозяйства;
• основные ресурсы (используемые и потенциальные).

3. Выявить особенности становления местного самоуправления (согласно критериям) :

• особенности становления муниципального хозяйства;
• местное сообщество и основные действующие силы;
• использование механизмов местного самоуправления (правовых, организационных, финансовых).

4. Проанализировать региональный фон:

• особенности соседних муниципальных образований и характер взаимоотношений с ними;
• сфера влияния конкретного муниципального образования;
• его роль и место в масштабе административного региона и на других уровнях.

5. Анализ предметов ведения:

• анализ существующих предметов ведения;
• выделение актуальных вопросов местного значения.

6. Определение базовых идей и целей развития муниципального образования, конкретных целей по сферам жизнедеятельности муниципального образования в соответствии с предметами ведения.

Указанные моменты позволяют сформировать исходный необходимый набор сведений для того, чтобы приступить непосредственно к разработке структурно-функциональной организации органов местного самоуправления конкретного муниципального образования в соответствии с определенными организационными процедурами.

Совокупность этих процедур представляет собой самостоятельный процесс, который требует отдельного подробного рассмотрения, а точнее – непосредственного осуществления в конкретном муниципальном образовании. Здесь только отметим, что принципиальным моментом является первоочередное функциональное выстраивание органов местного самоуправления, и прежде всего администрации, как обеспечивающей управленческие функции. И только затем – соответствующее структурное закрепление в виде конкретных подразделений и отладка механизмов взаимодействия.

В графическом оформлении полновесная организация органов местного самоуправления представляет собой совокупность взаимосвязанных оргсхем (с разными основными фокусами).

И, конечно, самым существенным и сложным моментом является наполнение созданной структурно-функциональной организации необходимой энергетикой действия, запуск правовых, административных, управленческих, финансовых механизмов деятельности органов местного самоуправления, которые могли бы полновесно обеспечивать жизнедеятельностное функционирование и развитие муниципального образования.
_____________________________________

[1]Бочкарева Т.В., Самарцев С.Е. Поиск опорных зон. “Муниципальная власть”, 1997, N 2, с.72-75.

[2] Бочкарева Т. В., Калуцков В. Н. Типы муниципальных образований в РФ. Становление местного самоуправления и развитие муниципальных образований местного самоуправления. В сб.: Доклад “Местное самоуправление и государственная власть”. М.:РОПЦ,1998 (в печати).