Публикации

Реализационные проблемы стратегирования: аспекты целеполагания

Бочкарева Т.В., Самарцев С.Е. (АНО «УРБЭКС-развитие»)
(статья размещена в сборнике по итогам XIII Общероссийского Форума «Стратегическое планирование в городах и регионах России», 2009 г.)

При рассмотрении вопроса о реализационности стратегий развития городов, регионов, страны и прочих территориально-организованных объектах обычно основное внимание правомерно направлено на механизмы реализации и управления ходом реализации. Несомненно, эти ключевые аспекты, обеспечивающие реализацию не достаточно глубоко проработаны, поскольку во многих стратегиях регионального и федерального уровня отсутствуют вопросы организации деятельности, комплексного представления о механизмах или технологии реализации, управления ею со стороны органов власти. При этом следует отметить, что остаются в «тени» ряд вопросов, напрямую не связанных непосредственно с реализацией, но определяющих и задающих не только ее ход, но и саму возможность ее осуществления. Речь идет о вопросах целеполагания, в целом методологии и технологии стратегирования. Именно поэтому некоторые методологические и технологические аспекты стратегирования и будут рассмотрены далее (в ракурсе реализационности).

За последние два года (2008-2009 гг.) на уровне Правительства России сделаны серьезные конструктивные шаги в направлении осмысления, освоения и построения движения страны к решению стратегически значимых задач, которые еще несколько лет назад в таком сгруппированном виде (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 года, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года) было невозможно даже представить. Сделан, безусловно, стратегически необходимый для страны шаг вперед. Но как бы он ни радовал, тем не менее, видны и понятны его недостатки, и в дальнейшем необходимо совершенствовать подход к осмыслению развития страны, выстроенный на основе комплексного стратегирования и технологичной реализации стратегических посылов.

Реализация стратегий зависит с одной стороны от того, какой подход и методология применялись на стадии разработки, а с другой – какие условия созданы в регионах и федерации на стадии реализации. Очевидно, что условия реализации стратегий в регионах и федерации (структурно-функциональная оспособленность государственных структур разного уровня; владение программно-проектным инструментарием; управление пакетом значимых проектов, в том числе включающих социум; механизмы взаимодействия и финансовая обеспеченность) далеки от требуемой и ожидаемой, учитывая также дистанцирование властных структур от экспертного сообщества. Здесь требуется системная проработка и решение всего спектра проблем. Но в этой статье мы хотели бы уделить внимание некоторым методологическим и технологическим проблемам стратегического планирования (этап разработки), обусловливающих реализационность стратегий, а также в этой связи раскрыть в общих чертах ситуацию со стратегированием в России.

Используемый подход к стратегированию в современной России характеризуется тем, что оно базируется преимущественно на сформировавшейся методологии стратегического планирования (в совокупности подходов, методов и инструментария), которая, будучи изначально построенной для бизнеса, страдает ограниченностью применения к объектам другой природы.

Стратегическое планирование скорее является набором отдельных методов, соединенных этим словосочетанием («стратегическое планирование»), но не образующих собой отработанную технологию, применение которой к объекту обеспечивает на выходе результаты определенного качества, то есть то, что позволяет сделать действительно технологическая выстроенность действий. Именно поэтому обнаруживается большое количество проблем со стратегиями самых разных разработчиков и для разных типов объектов.

В частности, стандартно применяемые процедуры стратегического планирования не вполне адекватно работают применительно к территориально организованным объектам (город, регион, страна), которые обладают полнотой жизни во всех ее проявлениях. И, хотя, большинство российских разработчиков (консалтинговых организаций), так или иначе, пытаются приспособить стратегическое планирование к условиям России (в том числе применительно к территориальным объектам), находят приемы, улучшающие его использование, тем не менее, качество стратегий разного уровня (федеральных, региональных, и муниципальных) и, самое главное, возможность их реализации в практической жизни, остается не высокой. Здесь важно перечислить те общие моменты, которые являются наиболее слабыми: умозрительное схватывание сущности объекта стратегирования, пространственно-временные аспекты, взаимодействие с внешней средой, процессное видение объекта, система целей и система проектно – программной реализации, и в особенности организационно-управленческие аспекты.

Преобладание экономического подхода (как и любого другого предметного взгляда на целостный объект) обедняет и даже искажает отображение сути объекта в мысленном представлении, не позволяет многоаспектно увидеть собственно объект стратегирования, рассмотреть его разнообразные жизненно важные стороны, аспекты таких территориально-«привязанных» объектов стратегирования как страна, макрорегион, регион, город и прочих территориальных организованностей, системно проработать в полноте вопросы развития (как эволюционного, циклично организованного процесса в ряду множества других процессов, в частности, функционирования, роста, деградации, инновации). Для полноценной стратегической проработки важно представлять объект (страну, регион и пр.) с различных сторон, синтезировать понимание меняющейся во времени сущности объекта на основании совокупности предметных взглядов, выявляя при этом тенденции изменяющихся процессов в характерных для объекта сферах жизнедеятельности, сконструировать принципиальные перспективы развития и только затем спроецировать это понимание на экономическое и социальное развитие.

Вопрос будущей реализации, например, региональных стратегий в значительной степени обусловлен рядом особенностей региона (местоположения, природы, истории, народонаселения, хозяйства, экологии, транспорта, управления и др.), как сущностным и жизнеобеспечивающим характеристикам (и в режиме функционирования и в режиме развития), взаимосвязью региона с другими из внешней и внутренней систем.

Временной отрезок большинства стратегических разработок ограничивается линейной школой, в лучшем случае в полтора-два десятка лет (от текущего настоящего в недалекое будущее), при этом из прошлого чаще всего учитывается только последние девять лет XXI столетия. Таким образом, разрывается связь времен, увязка текущих проблем с глубинными, уходящими «корнями» в далекое прошлое; не учитываются связанные с этим определенные ограничения развития страны и регионов в ближайшей и отдаленной перспективе. К тому же не учитывается цикличный, а не линейный, характер многих природных, социальных и технических явлений и процессов (в том числе технологических инноваций), задающих или затрагивающих объект стратегирования.

В этом смысле нашей стране, по большому счету, с учетом ее богатой истории, сложного административно-территориального устройства, нужна супер-стратегия – то, что позволит увидеть перспективы развития на сотню лет вперед (Китай, например, разрабатывает даже отраслевые стратегии на 50 лет вперед) наряду со стратегическими задачами текущего периода (в виде стратегии на 10-15 лет, задаваемой сегодняшним состоянием объекта и объемлющих надсистем). Только в этом случае возможно уйти от доминирующего внимания к текущим проблемам и возможностям страны, перейти к принципиальным (глубинным и дальним) перспективам, а затем спроецировать их обратно в настоящее время и решить задачу стратегии на 10-15 лет вперед при совмещении взглядов (исходя как из принципиального, так и текущего видения ситуации).

Перечисленные ошибки методологии стратегирования говорят не только об отсутствии системности в подходе к объекту, но и к пониманию роли и места объекта во внешней, системно организованной среде, а значит и о системности представлений о внешней среде.

Стратегии развития всех уровней, как правило, разрабатываются без учета конкретной территориально-пространственной «привязки». Отсутствие должной заданности стратегами «внешней среды» не позволяет учесть включенность конкретного территориального объекта в систему более высокого уровня (в совокупности экономических, социальных, культурных и прочих связей). Так, при разработке муниципальных стратегий зачастую не учитываются особенности муниципального состава поселений, соседние муниципальные единицы, совокупность межмуниципальных связей, не выделяются для сравнения сходные муниципальные образования в регионе, их роль в развитии региона и пр. При разработке стратегий регионального уровня ближайшие соседи чаще всего только перечисляются, без показа существующих и перспективных взаимосвязей между соседними регионами, без «вписанности» региона в макрорегионы разного уровня (как на уровне страны, так и вне ее пределов) и без учета стратегических намерений муниципальных образований, составляющих регион.

Принципиально, то же самое можно сказать о разрабатываемых в настоящее время стратегиях Федеральных округов и стратегических разработках странового уровня (КДР 2020, Стратегия национальной безопасности до 2020 года, а также Стратегия развития СНГ). В перечисленных стратегических документах должным образом не задается включенность объекта стратегирования в системную организацию более высокого порядка (для нашей страны – вписанность в макрорегионы, как определенным образом организованные совокупности стран; роль и место нашей страны в мире).

Рассмотренные ошибки методологии и технологии стратегирования, а именно особенности задания объекта стратегирования и его внешней среды, обусловливают далее очевидные ошибки при формулировании целей развития.

В региональных стратегических разработках (как впрочем и другого уровня) целеполагание формально ориентировано на развитие (поскольку предзадана разработка стратегий именно развития), но при этом развитие употребляется общесмысловым образом, без понятийной проработки. Другими словами, сущностно «развитие» никем не задается (тем более в соотнесении с другими процессами в этом ряду – функционированием, изменением, ростом; эволюцией/деградацией и др.); никто не вкладывает суть в это понятие, используя его как клише, схожее по смыслу с неким прогрессом, количественным ростом, изменением в лучшую сторону и т.п.

Тем не менее, в стратегиях разного уровня используется еще целый ряд характеристик, свойственных понятию «развитие» как процессу (интенсивное, динамическое, сбалансированное или устойчивое развитие), хотя как процесс развитие также не задается. Поскольку временные параметры процесса развития применительно к территориально-«привязанным» объектам объективно не задаются, то формально они обычно определяются линейным отрезком времени вперед на 15 лет; иногда в стратегиях задается более отдаленная временная перспектива (в виде указания на долгосрочное развитие или обозначения развития как стратегического развития).

Формальность употребления термина «развитие» в стратегических разработках подтверждается тем, что практически всегда «развитие» применительно к территориальным объектам приводится вместе с каким-либо характеризующим прилагательным: формально это в подавляющем большинстве –- социально экономическое развитие (в стратегии предзадано так называть); но чаще всего это – экономическое развитие или экономический рост, и при этом совсем редко – социальное развитие.

Следует отметить, что социальное развитие подменяется все более широко распространяющимися и принимающими в связи с этим форму клише вопросами. Среди них: повышение уровня и качества жизни населения (в том числе не ниже среднероссийского); повышение стандартов качества жизни населения (в том числе соответствующие уровню наиболее развитых стран); обеспечение всевозможных благ (благополучия, благосостояния и благоприятных условий жизни), в том числе стандартно ориентированных, но на одного человека. Таким образом, социальное понимается как механическая сумма индивидуумов, а общество и его составляющие части в виде сообществ не рассматриваются. Более того, распространенным явлением в стратегических разработках стала подмена развития региона развитием человека (в вариантах развития как отдельной личности, так и человеческого потенциала / капитала в целом).

Здесь следует отметить, что хотя следующим уровнем общности для страны после население России являются населяющие его народы, затем организованности этих народов, сообщества, в т.ч. экономического характера, затем семья и, только на последнем уровне общности, никак не соразмерном стране или региону, находится человек. Это еще одна составляющая не системности подхода.

Характерным моментом для подавляющего большинства региональных и другого уровня стратегий при рассмотрении вопросов экономического развития регионов является подмена «экономического развития региона» (в виде синонима) «развитием экономики», т.е. собственно весь регион часто задается как «экономика» (с разными характеризующими особенностями как целевыми параметрами – эффективная, динамично развивающаяся, сбалансированная и т.п.). В этом же ряду лежат формулировки о «повышении конкурентоспособности экономики» – в отличие, например, от правомерной формулировки «усиление конкурентных позиций области в России и в мире». В единичных случаях в стратегиях выделяется экологическое развитие, но при ведущей роли экономического, или в варианте «улучшения экологической ситуации», а также пространственное развитие.

Если рассматривать собственно целеполагание, то можно выделить несколько проблем, связанных с формулировкой миссии объекта стратегирования, генеральной цели его развития, совокупности целей разного уровня, составляющих собой стратегическое «дерево» целей.

Основным звеном в целеполагании региональных и прочих стратегий является главная цель (часто обозначается как генеральная цель) стратегического развития или стратегическая цель развития. В ряде случаев задается не одна, а совокупность целей (как главные стратегические цели, ключевые цели и задачи развития), но при этом редко выстраивается система стратегических целей. Очевидно, что система целей для территориального объекта стратегирования должна представлять собой «дерево» целей развития объекта (в соответствии с его подсистемами).

Поскольку в условиях недостатка различных видов ресурсов стратегии разрабатываются в соответствии с «принципом сосредоточения ресурсов на главном направлении», то чаще всего на втором уровне появляется совокупность целей, не соответствующих структурированному набору подсистем объекта и направленности их развития. Зачастую это – поверхностно-притянутый, в основном экономически сообразный, набор аспектов стратегирования, не затрагивающий сути объекта.

При этом второй уровень целей в совокупности формулировок при обратной сборке (как проверке) не позволяет собрать их в формулировки на первом уровне целей. Скорее эти цели являются отдельными желаемыми, не системными экономическими результатами, задаваемыми как целевые формулировки. Как уже отмечалось, цели-установки относительно развития общества сводятся к повышению качества и уровня жизни человека, но при этом не понятно каким образом достигаемыми, что четко характеризует будущую не реализуемость разрабатываемых стратегий. Таким образом, осуществляется смысловое слияние целей с результатами. Более того, собственно стратегические цели часто формулируются как материально-финансовые результаты (иногда они и формулируются как главные конечные цели) – непонятно какой деятельности, не вытекают из сути самого объекта стратегирования, размыты в формулировках.

Если при целеполагании территориально-организованные объекты, рассматривать не изолированно, а встроенными в систему межрегиональных и прочего уровня связей, то при этом неизбежно возникает неразрывная пара – главная цель и миссия развития (например, миссия региона на внешнем плане – в стране и относительно других регионов; на внутреннем плане – относительно составляющих регион муниципальных образований). Прежде всего, необходимо отметить, что по формулировке миссии и генеральной цели многих региональных стратегий сложно определить, какому региону она принадлежит (если из нее исключить прямое наименование объекта), ибо у большинства регионов все примерно одинаково (миссия практически не отличается по формулировке от цели и обе формулировки не выражают цели развития). Очевидно, что при постановке не адекватных целей нечего и реализовывать.

В региональных стратегиях миссия (предназначение) задает связь региона с внешним окружением, с системами более высокого порядка (предназначение как субъекта Российской Федерации во вне, как части макрорегиона, на уровне страны, в СНГ и пр.), а также с внутренним составом муниципальных образований). В формулировках ряда регионов миссия или не понимается, выражена слишком общо или путается с целью развития.

Дополнительно следует отметить, что не во всех стратегиях помимо целей развития формулируется цель разработки стратегии, что косвенно свидетельствует о слабом различении разработчиками стратегий целей развития применительно к объекту (в частности, к региону) и цели управления этим объектом в режиме развития (например, цели, стоящие перед органами исполнительной власти, всеми органами управления). В стратегиях часто отсутствуют вопросы организации деятельности, управления ею со стороны органов власти и комплексного представления о механизмах или технологии реализации, хотя в ряде стратегий идет речь о целях повышения качества управления, в том числе региональным развитием.

В результате рассмотренных аспектов стратегирования в ракурсе их реализационности можно сформулировать следующие требования к разработке стратегий:

1. Комплексность подхода к стратегической проработке вопросов развития территорий (во взаимосвязи не только экономики, но и культуры и других социальных факторов, инфраструктуры, управления).
2. Системное отнесение к территориально-привязанному объекту стратегирования (в частности, адекватное масштабирование и определение пространственного «охвата» объекта стратегирования, т.е. рассмотрение объекта стратегирования как включенного в объемлющую его систему, так и разложеннного на составные элементы); учет встроенности объекта стратегирования во внешнюю среду (государственно-муниципальное окружение) и согласования регионального и муниципальных процессов стратегирования.
3. Выделение и рассмотрение ключевых сфер и соответствующих процессов жизнедеятельности, характерных для объекта, выявление базовых процессов, определение временных рамок стратегирования, адекватных объекту.
4. Технологичность разработки с особым акцентом на:
• Завершение стратегического анализа технологичной (последовательно-операционально увязанной) проработкой факторов развития их синтезом (во взаимосвязи прошлого и будущего территории через настоящее) – как основы стратегического целеполагания.
• Формирование взаимоувязанного трех-четырех уровневого «дерева» целей, в том числе целей управления, вытекающих из внутренних и внешних факторов развития.
• Разработка соответствующего «дереву» целей программно-проектного «поля» (с определением ключевых направлений его поэтапной реализации и соответствующих измеряемых индикаторов).
• Проработка необходимого комплекса механизмов реализации стратегии (при определяющей роли организационно-управленческих средств).

***

Форумы стратегического планирования в Санкт-Петербурге как одна из площадок в определенной мере отражают все происходящие изменения и тенденции на протяжении последнего десятилетия стратегического планирования в России. Форумная «площадка» является не только «призмой» рассмотрения стратегического планирования (в многообразии используемых подходов и конкретного опыта территорий). Потенциально она может стать осознанным «фокусом» дальнейшей развертки стратегических инициатив в стране, творческим инструментом их осмысления и продвижения, в том числе в плане повешения реализационности стратегических разработок.